La aceptación de Caballero a formar parte del gobierno republicano tuvo idéntica motivación que su anterior presencia en el Consejo de Estado de la Dictadura: la defensa de los intereses de los trabajadores afiliados a la Unión General, cuya representación ostentaba. Por eso, sus actuaciones consistirían en llevar a la práctica el programa ugetista sin que lo pareciera, para no intranquilizar a los elementos republicanos de derechas. Con ello, la clase obrera iría asumiendo mayores responsabilidades en las relaciones laborales, así como en la dirección y administración de las empresas, con la correspondiente toma de posiciones que le permitiría más adelante dar el paso definitivo hacia el socialismo. La capacidad de trabajo que caracterizó toda la vida de Caballero fue también el principal exponente de su paso por el Ministerio de Trabajo, para lo que le sirvió de perfecto entrenamiento su larga experiencia en el Instituto de Reformas Sociales y en la Oficina Internacional del Trabajo. El propio Caballero confesaría años más tarde, en sus Memorias, que su intención había sido la formación de un Código de Trabajo, “tan avanzado y completo como el de cualquier otro país”, en contraposición al anti intervencionismo liberal.
Y en ello dedicó enseguida todo su entusiasmo. La declaración oficial de la Fiesta del Trabajo del 1º de mayo, por ejemplo, no podía, evidentemente, esperar muchos días para su promulgación, siendo por ello el primer decreto en aparecer, publicado el día 22 de abril. Además de ratificar y aplicar los numerosos acuerdos internacionales protectores de los obreros, en muchos de los cuales él mismo había participado, en un año escaso los articulados de siete grandes leyes pasaron a regir el mundo laboral. Cuatro eran organizativas, tanto del aparato ministerial (reorganización del Departamento y creación de su correspondiente red de Delegaciones Provinciales), como de más amplio alcance (Asociaciones Obreras y Cooperativas). Y otras tres regulaban las relaciones laborales (Contrato de Trabajo, Jurados Mixtos, Colocación Obrera). De dos de ellas se sentiría Caballero realmente orgulloso, años más tarde: la de Asociaciones Obreras y la de Inspección de Trabajo. “La primera, mal comprendida por la Confederación Nacional, sustraía todo el derecho de asociación a la jurisdicción de Gobernación, de gobernadores civiles y de la policía, entregando su inspección y vigilancia al Ministerio de Trabajo, por mediación de los inspectores. La innovación era importantísima para la clase trabajadora, y ya estaba rigiendo en otros países. La segunda creaba un Cuerpo de Inspectores reclutados por oposición; con sueldos decorosos para preservarlos de la influencia o del soborno, encargados de la vigilancia y cumplimiento de la legislación social”.
Por nuestra parte comentaremos también que la ley de Jurados Mixtos no venía sino a reforzar y ampliar las atribuciones de los antiguos comités paritarios, que tan bien conocía Caballero, formados por representantes de la patronal y las sociedades obreras bajo la presidencia de un representante del propio Ministerio de Trabajo. De este modo quedaba reforzado el poder ugetista, mejorando la condición de la clase obrera, a la vez que se lograba un perfecto equilibrio de fuerzas con la patronal y se daba un certero golpe al sindicato anarquista rival y su acción directa. Una medida típica más del reformismo socialista.
Si bien es cierto que el proceso legislativo de aprobación de todos estos textos fue habitualmente trabajoso y complicado, por la ya comentada heterogeneidad de los componentes de los diferentes grupos parlamentarios, en otros asuntos encontró Caballero una más férrea resistencia aún por parte de las eternas “fuerzas vivas”, que empleaban contra ellos sus múltiples influencias de todo tipo. Tal fue el caso de la ley de términos municipales – que priorizaba la contratación de obreros del propio término municipal frente a forasteros –, jurados mixtos en la agricultura, o los seguros agrarios o contra el paro, el “seguro integral”, como le gustaba al ministro que fuese designado.
Mención aparte requiere el proyecto de ley de Intervención Obrera en la gestión de la Industria (o “de Control Obrero”), que, como él mismo también lamentó después, “fue condenada por un Parlamento de mayoría republicana y socialista”. Y es que, efectivamente, fue tanto su rechazo que el proyecto no llegaría ni siquiera a ser discutido por el Parlamento. Y no es que su texto fuera un modelo revolucionario, sino más bien reformista, en línea con los principios eternos del socialismo español, pues, si bien es cierto que los patronos perderían “su concepción absolutista de amos por derecho divino”, los obreros tendrían prohibida la declaración de huelgas anárquicas, a la vez que les hacía partícipes en los resultados económicos empresariales con percepción incluso de parte de sus beneficios directos, fortaleciendo con todo ello el obrerismo organizado, ideal eterno del socialismo caballerista.
La antigua reforma agraria liberal había seguido en su momento las cuatro sucesivas fases de la disolución del régimen señorial, la desvinculación de los mayorazgos, la supresión de los privilegios de la mesta, y las desamortizaciones eclesiástica (de Mendizábal) y civil (de Madoz). Estas desamortizaciones crearon grandes latifundios que fueron a caer en manos burguesas, mientras el campesinado se vio privado de su acceso, quedándole la salida de emplearse en ellos como sus jornaleros.
A finales del s XIX se produce una gran crisis pecuaria y agrícola en toda Europa, que en España afectó sobre todo al cereal, el viñedo y el olivo. Tal catástrofe natural produjo una importante crisis social con numerosas emigraciones – sobre todo a América –, para poder liberarse de deudas y créditos contraídos, amén de otros muchos campesinos, más desgraciados aún, que se quedaban por no poder ni siquiera pagarse el pasaje. Mientras tanto, los dirigentes de la Restauración trataban de profundizar en la reforma agraria liberal, con nuevas propuestas de cambios técnicos y sociales, siempre excesivamente teóricas y sin cuestionar la propiedad. El propio intento de trasformación de secano en regadío del Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 1902, del ministro Gasset, complementado con la ley de grandes regadíos de 1911, o la creación de las confederaciones hidrográficas, de 1926, son buen ejemplo de los primeros. La tibia política de reforma social que los acompañaba no tocaba en absoluto la propiedad privada, como demuestran la ley de Colonias Agrícolas, de 1907, o el decreto de Parcelaciones, de 1926. La ley, que pensaba crear sobre territorio público unas colonias con canon de arrendamiento pagado por los colonos y liberados al final, produjo un mínimo resultado, pues se crearon únicamente unas 30 colonias. El decreto por su parte, también con escasos resultados, pensaba subvencionar el 20% de una finca a grupos que lo desearan.
Lo que sí estaba sucediendo en el campo español era que el campesinado había comenzado a comprobar la necesidad de su agrupación para la defensa de sus intereses relacionados con un adecuado reparto de las tierras. El partido republicano federal ya había arrancado con la cuestión en 1894, con alguna referencia en su programa a la propuesta de modificación de titularidades clásicas de propiedad y arrendamientos. En general, el republicanismo trataba de conseguir la recuperación de las tierras comunes. Mientras tanto, la Iglesia católica, desde la Rerum Novarum, trata de impedir que el sindicalismo plantee la discusión de la propiedad, fundando a partir de 1907 numerosos grupos católicos sindicados, hasta en forma de Cajas de Ahorros. Hasta más adelante, las dos grandes formaciones internacionalistas no entran en la cuestión agraria, aunque las ideas de recuperación de las tierras liguen muy bien con las propias del anarquismo.
En cualquier caso, los últimos en tomar conciencia del problema agrario – hacia 1908 o 1910 – son los socialistas, tanto el partido como el sindicato. Antonio Fabra Rivas y Fernando de los Ríos – incluso el ínclito Oscar Pérez Solís – siguen las ideas del líder de la II Internacional, Kautsky, pregonando el futuro del obrerismo agrícola como similar al industrial. Fabra, a imitación de los correligionarios franceses y con gran pragmatismo, defiende la necesidad del liderazgo agrario por parte del socialismo, preparado el correspondiente programa en 1915. Las especiales circunstancias que se viven en aquellos momentos hacen que su aprobación se posponga hasta el Congreso de noviembre de 1918. En su texto se recogen los siguientes puntos básicos: a) rescate de los terrenos comunales, b) potenciación del cooperativismo, c) fomento del pequeño cultivo, d) mejora de las condiciones de arrendamiento, e) reclamación de una legislación agraria gubernamental, lo que se concretaría en los jurados mixtos, a imagen de la experiencia irlandesa, aun a sabiendas del rechazo de los propietarios, f) orientación jornalerista, como respuesta a las demandas de los asalariados agrícolas. Aún habiendo sido el último programa en aparecer, el detalle y la profundidad de su texto lo convirtió en el único programa de izquierdas aceptado, pues hasta los republicanos hubieron de recurrir a él durante mucho tiempo.